從《賭博稅修訂條例草案》看賭波合法化的真正目標

在「沙士」當道下，賭波合法化的條例草案，已於4月9日靜悄悄地在立法會進行首讀程序！今天把賭波規範化是要打擊外圍非法活動，政府自詡它的賭博政策是不鼓勵賭博。事實將會說明，把賭波活動合法化，不可能令這兩點得以落實。
特區政府於二○○一年初提出要研究把賭波合法化，到了是年六月發表〈賭博問題諮詢文件〉，經過年多的爭論，「足球賭彩規範化」可說是已成定局，政府亦已向立法會提出「2003 年博彩稅《修訂》條例草案」，為正式提供合法賭波活動及相關安排打造法理基礎。
從這個發展與政府言論的演變過程，清楚顯示了政府提出的政策，目標與實際意圖的差距，也可以看到其所宣示要針對的問題與政策實際成效其實並無必然聯繫。
合法賭波怎能不鼓勵賭博？
〈賭博問題諮詢文件〉及其後的官員言論，一再重伸政府賭博政策的目標是不鼓勵賭博，但為了滿足持續而龐大的賭博需求，並因要打擊非法外圍賭博活動，不得不考慮提供有限而受監管的合法賭博渠道。這一說法，不難為政府爭取到不少對賭博持無可無不可態度的人士支持；也令一些認為外圍禁無可禁，因而不反對把有關活動的財源納入公共收益的人士同意。
不過，這一種說法，其實是經不起事實考驗的，也難以否定有兩個基本的矛盾。首先，提供更多的合法賭博，必然會鼓勵賭博風氣的擴散，與政策目標中所謂「不鼓勵賭博」背道而馳。美國的一些州於七、八十年代大幅度擴大合法賭博範圍時，不少州政府都高舉打擊外圍而不鼓勵賭博這道德大旗，結果是一旦打開缺口，賭博風氣便如江河泛濫，賭博因合法化和政府的參與而更加普及，合法化也提高了賭博活動的合理性與認受性。更多的合法賭博方式和更大的合法賭博範圍愈來愈顯得順理成章，賭風不能因合法化遏止之餘，還因而得到鼓勵而蔓延。香港將來的情況也大致會不外如此。
另一個基本矛盾，是政府根本不可能貫徹以「有限」的合法賭博渠道來達致有效打擊外圍非法賭博活動這一政策目標。合法賭博活動有一些很基本的局限性是很難打破的，因而難以與外圍作有效的競爭。首先，合法賭博要為政府提供「合理」的稅務收益，或至少要對公共財政產生一些好處，這事實上也是推動合法賭博的其中一個主要理由。因此，對稅收與相關的財務安排作出規定無可避免。政府最近提出的條例草案，其中最主要部份便是要在技術上對此作出安排。如果單從賭博活動的財務效果上看，外圍非法活動的優勢是十分明顯的。
其次，合法賭博活動也缺乏外圍活動的靈活性。要為合法賭博活動作出種種規範，以說服公眾政府並不鼓勵賭博，讓政府的決策看似合理，是政府難以推御的一著。但這卻會令合法賭博無論在收受賭注，推廣服務，擴展賭博方式方面都難以有效與外圍競爭。
子虛為有的政策目標，功利的政策實效
各方面的證據都一再說明，要壓抑賭風或不鼓勵賭博，最有效的方法不外乎是要加強監管、打擊、檢控和懲罰，另一方面是透過教育與宣傳來鼓吹健康的社會風氣。以賭決不能制賭，反而會擴散賭風；「有限而受監管的合法賭博渠道」是根本不能做到打擊外圍非法活動的，反之，這只會令賭博變得合理，賭風也只會不斷擴散。
這些顯然都是十分合理的邏輯推論，外國推動合法賭博的實際效果也是歷歷在目，政府斷沒有理由在這麼明顯不過的事實上作出錯誤判斷。所以，有理由確信，推動賭波規範化的真正原因或首要目標，根本就不是要打擊外圍。政府賭博政策的真正目標也根本不是不去鼓勵賭博。自從政府對合法賭波問題作出諮詢至決定，愈來愈多證據說明這一點。
本來說只會提供有限的賭波方式，但民政事務局長何志平早已說合法賭波會有效與外圍競爭，「外圍有乜，合法賭波也會有」。看來，過了諮詢這一關之後，政府已決定豁出去，不再猶抱琵琶半遮面，決心要讓馬會大展拳腳，與外圍作最大可能的競爭，以爭取最大的公共財政收益。事實上，放開手腳提供最多的賭博產品，可能是要令合法賭波得以與外圍競爭的唯一選擇。因此，條例草案對馬會的經營方式與賭博類別，完全沒有作出規定，這讓合法賭波的經營者可以得到最大的法律與政策彈性，可以從外圍活動中取回最大可能的收益。至於不鼓勵賭風的問題，看來對政府已不再重要。
這一次提出的法例，沒有宣示政府會如何加強取締外圍。或者可以辨解說，打擊外圍賭博是另一個立法範疇的事，或者說現有的法例已為打擊外圍提供了足夠的法律依據。不過，從警務處高層於政府決定讓賭波合法化後，對媒界說警方可因此而不需再花大量警力打擊外圍，可見打擊外圍根本也不是這一次政策轉變的主要原因。
政府雖然一再強調政府及獲授權經營足球博彩的機構有責任防止賭博風氣蔓延，也要為病態賭博問題作出防治，但現時提出的條例草案也沒有對此作出任何法定安排。換言之，在沒有法律依據與責任的情況下，這些現已承諾了的承擔有可能只是權宜之計。一旦港人「習慣」了合法賭波，這些措施能否延續下去便得依賴政府與賭波經營者的好意了。
政府在民意不支持合法賭波時暫緩後作出決定；後來在財赤問題惡化的時機，令民意逆轉而促成賭波規範化。將來當合法賭波正式推行之後，民意再有何轉變相信都難以扭轉現時的決定。事實證明，被通過了的合法賭博方式，都不會因後來的民意轉變而被取締。希望市民不致於太善忘，一段時間之後，可能再沒有多少人會記起，今天把賭波規範化是要打擊外圍非法活動，政府自詡它的賭博政策是不鼓勵賭博。事實將會說明，把賭波活動合法化，不可能令這兩點得以落實。